每經記者｜吳林靜    每經編輯｜劉艷美

圖片來源：忻州在線

當下(xia)，人口(kou)向經(jing)濟發達區域快速(su)集聚(ju)同時，一些(xie)縣城(cheng)(cheng)人口(kou)收縮、活力(li)不(bu)足、經(jing)濟增長乏力(li)的趨勢逐漸(jian)顯現。關于這些(xie)縣城(cheng)(cheng)的命運與前景，近年來的討(tao)論不(bu)勝枚舉。

近(jin)日，一(yi)些“人口小縣(xian)”進入公眾視(shi)野——山(shan)西的(de)河曲縣(xian)、石樓縣(xian)、浮山(shan)縣(xian)，青海的(de)瑪多縣(xian)等(deng)等(deng)，從黨政機(ji)構(gou)、事業編制著手，以一(yi)場牽(qian)一(yi)發動(dong)全身的(de)機(ji)構(gou)改革，試圖探索出一(yi)條重煥生機(ji)的(de)路。

折中的方案

“人口小縣”是怎樣(yang)的概念和特點呢？

城叔根據《中(zhong)國縣(xian)(xian)域統計(ji)(ji)年(nian)鑒2021（縣(xian)(xian)市(shi)卷(juan)）》進行統計(ji)(ji)，在納入統計(ji)(ji)的(de)2075個(ge)縣(xian)(xian)域單位中(zhong)，全國戶(hu)籍(ji)人口不足50萬(wan)的(de)縣(xian)(xian)（市(shi)）共有1257個(ge)，占比約為61.14%。其中(zhong)，戶(hu)籍(ji)人口在5萬(wan)以下的(de)袖(xiu)珍縣(xian)(xian)（市(shi)）有90個(ge)，5萬(wan)-10萬(wan)之間(jian)的(de)有116個(ge)，10萬(wan)-20萬(wan)之間(jian)的(de)228個(ge)，20萬(wan)-50萬(wan)之間(jian)的(de)823個(ge)。

從全國來看，云南、山(shan)西(xi)、河北(bei)、內蒙古、四川(chuan)等都(dou)是“人(ren)(ren)口(kou)小縣(xian)”相對(dui)比較(jiao)集中的省份。年鑒顯(xian)示，山(shan)西(xi)95個(ge)縣(xian)（市(shi)），除5個(ge)縣(xian)（市(shi)）外，其(qi)余90個(ge)戶(hu)籍人(ren)(ren)口(kou)都(dou)在50萬人(ren)(ren)以下，其(qi)中6個(ge)縣(xian)（市(shi)）人(ren)(ren)口(kou)不足10萬人(ren)(ren)。

這些“人口小縣”不僅人少，經(jing)濟(ji)也(ye)欠發達。年鑒顯示，2020年全國縣（市）中GDP低于100億元的有733個(ge)(ge)，占(zhan)比35.4%，其中32個(ge)(ge)縣（市）10億元不到；全國GDP上千億的縣（市）只(zhi)有70個(ge)(ge)。

山西河曲縣 圖片(pian)來源：忻(xin)州在線

地方財(cai)(cai)政(zheng)收(shou)入與財(cai)(cai)政(zheng)支出(chu)的巨大(da)反差，同樣是這些(xie)縣城面臨的難題。凡是設(she)縣，就需(xu)要(yao)同步設(she)置黨政(zheng)組織和部門，還(huan)要(yao)配套建設(she)辦公場所和科教體文衛等(deng)基(ji)礎設(she)施(shi)，每年(nian)供養人員、行政(zheng)支出(chu)和基(ji)礎設(she)施(shi)建設(she)需(xu)要(yao)的財(cai)(cai)政(zheng)支出(chu)，多半(ban)也是“吃(chi)飯(fan)財(cai)(cai)政(zheng)”。

此前出(chu)臺的(de)《關于推進以縣(xian)城為(wei)重要載體的(de)城鎮化建設(she)的(de)意見》，將(jiang)縣(xian)城功(gong)能定位區(qu)分為(wei)五種，上述(shu)“人(ren)口小縣(xian)”普遍(bian)接近“人(ren)口流失縣(xian)城”，需要引導(dao)其(qi)轉型(xing)發展(zhan)。

引導(dao)的具體方向，其中之一(yi)是“促(cu)進人口(kou)和公共服務資(zi)源適度(du)集(ji)中”。縣鄉機構設置(zhi)、職能就與此密切相(xiang)關(guan)。如何實現“適度(du)集(ji)中”，近兩(liang)年也出現了(le)一(yi)些聲音與探索(suo)。

2021年(nian)全(quan)國(guo)“兩會(hui)”期間，全(quan)國(guo)政(zheng)協委員李(li)冬玉提交了(le)《優化縣級行(xing)政(zheng)區劃，推進經濟一體化發展》提案，直(zhi)接給(gei)出“對人口規模低于10萬(wan)人的內(nei)地小縣先行(xing)合并試點”的建議(yi)。

清華大學中國經(jing)濟思(si)想與實踐研究院研究員袁鋼(gang)明的(de)主張與李(li)冬玉(yu)類似。他在接受媒體采訪時提到，邊緣(yuan)小縣(xian)城(cheng)，人員稀少，管理起(qi)來效率又不(bu)高，還(huan)要維持其(qi)機構和工(gong)作人員的(de)運轉(zhuan)。撤縣(xian)能(neng)夠減(jian)少不(bu)必要的(de)行(xing)政單位，減(jian)少沒(mei)有(you)意義的(de)行(xing)政開支。

相(xiang)較(jiao)于讓“人(ren)(ren)口(kou)小縣”走(zou)向“撤(che)并降(jiang)轉”，眼下山西、青海陸續推(tui)進(jin)的“人(ren)(ren)口(kou)小縣機構改革(ge)”，或許是一種(zhong)看起來更(geng)折中、更(geng)易(yi)平(ping)穩推(tui)進(jin)的方案。

階段性成果

2019年(nian)，山西進行了一(yi)次摸底調研(yan)，發現全省“人(ren)口小(xiao)縣(xian)”存在共性問題：財(cai)政(zheng)供養(yang)入不(bu)(bu)敷(fu)出，財(cai)政(zheng)支(zhi)出主要依靠轉移(yi)支(zhi)付；財(cai)政(zheng)供養(yang)人(ren)員(yuan)比例(li)不(bu)(bu)是很合理(li)，存在人(ren)浮于事的問題；事業單位“小(xiao)、散、弱”現象突出。

從2020年(nian)4月起，山西(xi)開始“人(ren)(ren)口小縣(xian)”機(ji)構(gou)改革(ge)，6個人(ren)(ren)口不(bu)足20萬的縣(xian)城列(lie)入試(shi)(shi)點，分兩批(pi)(pi)進行。第(di)一批(pi)(pi)試(shi)(shi)點的是(shi)忻州市河曲縣(xian)、臨(lin)汾(fen)市浮山縣(xian)，第(di)二批(pi)(pi)是(shi)太(tai)原市婁煩縣(xian)、呂梁市石樓縣(xian)、晉(jin)中(zhong)市榆社(she)縣(xian)、長治市黎城縣(xian)。

2021年5月14日，山(shan)西省委召(zhao)開全省人口小(xiao)縣(xian)改(gai)(gai)革試點工作座談會，由時任(ren)省委書記主持，將人口小(xiao)縣(xian)機構改(gai)(gai)革作為黨(dang)政機構改(gai)(gai)革“后半篇文章”的(de)山(shan)西答卷(juan)重點內容來(lai)推進。

改革進行了兩(liang)年，成效(xiao)初顯。2022年2月11日，全國編辦主任(ren)會議召開，山西(xi)(xi)時任(ren)省委組織部副部長(chang)、省委編辦主任(ren)郭保民在會上，就(jiu)山西(xi)(xi)省“探索人口小(xiao)縣機構改革 著(zhu)力提升基(ji)層治(zhi)理(li)效(xiao)能”向全國作了交流發言，介紹了經驗做法。

“發言(yan)”之(zhi)后，幾(ji)個(ge)“人口(kou)小縣”的階段性(xing)改革(ge)成果陸續官宣——

浮山(shan)縣(xian)雖然(ran)沒(mei)有公布機構精簡結果，不過5月18日，全省深化人口小縣(xian)機構改革(ge)試點工(gong)作培訓會議，選址在該(gai)縣(xian)召開。

8月31日，石樓縣宣布，涉改單位已全部完成掛牌。改革后(hou)該縣共有22個(ge)(ge)正科級建制(zhi)黨政(zheng)機(ji)構，包(bao)括6個(ge)(ge)黨委序(xu)列，16個(ge)(ge)政(zheng)府序(xu)列，政(zheng)府組成部門(men)由(you)26個(ge)(ge)精簡而來。

也是8月(yue)，河(he)曲(qu)縣(xian)宣布，機構(gou)改革各項任務基(ji)本完成。36個黨政機構(gou)精簡為(wei)22個、186個涉改事業(ye)單(dan)位整合為(wei)40個。

圖片來源：微石樓

婁煩縣(xian)也(ye)披(pi)露，改革后，該縣(xian)共設(she)黨(dang)政機構22個，較原來減少13個；整(zheng)合設(she)置事業單位40個，較原來減少22個。

怎么能(neng)(neng)一下精簡那么多？以機構(gou)整合為(wei)(wei)例，河曲縣(xian)的(de)水利局(ju)(ju)(ju)、扶貧辦、農業(ye)局(ju)(ju)(ju)被(bei)統(tong)一合并為(wei)(wei)縣(xian)農業(ye)農村和(he)水利局(ju)(ju)(ju)；河曲縣(xian)發展和(he)改(gai)革局(ju)(ju)(ju)、工業(ye)和(he)信息化局(ju)(ju)(ju)、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)局(ju)(ju)(ju)以及教(jiao)育科技局(ju)(ju)(ju)，組(zu)建(jian)為(wei)(wei)縣(xian)發展改(gai)革和(he)科技商務局(ju)(ju)(ju)；整合民(min)政、人力資源(yuan)(yuan)和(he)社會保障等部門(men)職能(neng)(neng)，組(zu)建(jian)縣(xian)民(min)政和(he)人力資源(yuan)(yuan)社會保障局(ju)(ju)(ju)；整合縣(xian)住房和(he)城鄉建(jian)設管理局(ju)(ju)(ju)、縣(xian)交通(tong)(tong)運輸(shu)局(ju)(ju)(ju)，組(zu)建(jian)縣(xian)城鄉建(jian)設和(he)交通(tong)(tong)運輸(shu)局(ju)(ju)(ju)。

人的進退留轉

機(ji)構改革，最(zui)難的是把“人”處(chu)置(zhi)妥當(dang)。

以變動最(zui)大的(de)(de)河(he)曲(qu)縣為(wei)例，通過改革，黨政(zheng)機構減少了(le)14個(ge)，事(shi)業(ye)單位(wei)減少了(le)146個(ge)，對應(ying)的(de)(de)就是(shi)人的(de)(de)變動——135名(ming)領導職(zhi)數精簡為(wei)114名(ming)，1964名(ming)事(shi)業(ye)編制核減為(wei)659名(ming)。

山(shan)西河曲縣 圖片(pian)來源：忻州(zhou)在線

對于903名超(chao)編的事(shi)業人員，河(he)曲縣(xian)的辦法是，安排他們到(dao)對口黨政部門(men)跟班學習(xi)鍛煉、擔任(ren)村（社(she)區）“兩(liang)委”主干和綜治網(wang)格員等，重新調(diao)整配備。如(ru)此一(yi)來，縣(xian)一(yi)級實現了事(shi)業編精簡，但全域范圍，如(ru)何減少(shao)事(shi)業編人數(shu)還是一(yi)道(dao)待解的題(ti)。

對于不(bu)再(zai)擔任“一把(ba)手”的(de)領導安置，河曲縣的(de)處理辦(ban)法是(shi)設(she)立(li)“干(gan)部周(zhou)(zhou)轉(zhuan)池”，涉改干(gan)部級別和待遇保持(chi)不(bu)變，鼓勵他們退出領導崗位，進入周(zhou)(zhou)轉(zhuan)池參與其他工作。

人員的去留(liu)(liu)、上(shang)下，是機構改革勢必要面對的問題。婁(lou)煩縣、石樓縣的動員會上(shang)都提到，“各級領導干部要正(zheng)確對待機構改革中進退留(liu)(liu)轉，始終服從大(da)局、忠誠敬業”；“樹立(li)系統思維，兼顧(gu)穩(wen)定和發(fa)展，理性看(kan)待改革陣痛期，引導教(jiao)育廣大(da)干部正(zheng)確對待進退留(liu)(liu)轉”。

對機構進行撤并重組(zu)，最直接(jie)的變化就是經費支出減少。

2022年浮山縣安排“三公(gong)”經費463萬(wan)元(yuan)，比(bi)2020年預(yu)算減(jian)(jian)少(shao)43萬(wan)元(yuan)。其中車輛購置及(ji)運行(xing)維護費267萬(wan)元(yuan)，比(bi)2020年預(yu)算減(jian)(jian)少(shao)37萬(wan)元(yuan)；公(gong)務接待(dai)費196萬(wan)元(yuan)，比(bi)2020年預(yu)算減(jian)(jian)少(shao)6萬(wan)元(yuan)。

河曲(qu)縣委組織部還做了測算，經(jing)過(guo)3～5年過(guo)渡(du)期后，該縣行政成(cheng)本將大幅下降(jiang)，公用經(jing)費支出減少367萬元，下降(jiang)8.2％；財政供養人(ren)員比例由(you)改革前的32：1提高到40：1。

“化學反應”

今年9月，青海瑪多縣召開(kai)人口小縣機構(gou)整合試點相(xiang)關方案及配(pei)套制度意見征求會時提到(dao)，要(yao)“認真參照外地改革(ge)(ge)成(cheng)功經驗，切(qie)實做好我縣改革(ge)(ge)工作”。山西或許(xu)就是瑪多縣口中(zhong)的“外地經驗”之(zhi)一。

圖片來源：新華社

不過，對(dui)于(yu)山西而言，改革(ge)是(shi)(shi)否算得上“成功”，還有待后(hou)續(xu)觀察。畢竟，完(wan)成組(zu)織架構重(zhong)建(jian)、實現(xian)機構職能調整(zheng)(zheng)，只(zhi)是(shi)(shi)“物理整(zheng)(zheng)合(he)”環節。職能轉變和(he)機制再造完(wan)成后(hou)，才能算是(shi)(shi)完(wan)成了真正(zheng)的“化(hua)學反應(ying)”。

今年5月，山西省委(wei)組(zu)織部副(fu)部長(chang)、省委(wei)編(bian)辦主任張曉峰在實地調研時也同樣強調，改革的(de)“后半(ban)篇文章”，要促進機(ji)構職能優化協同高效，發生“化學反應(ying)”。

按計(ji)劃(hua)，到(dao)2022年底，山西(xi)6個試點“人口小縣(xian)”改革任務將基本完成(cheng)。城叔注意(yi)到(dao)，這輪機(ji)構(gou)改革的一些規(gui)劃(hua)推演至未來五(wu)年甚至十年。

在這個過程中(zhong)，還有諸多問題需要面(mian)對、解決。比如，機(ji)構合并后形(xing)成的超大部門，是否(fou)會(hui)出現溝通不暢、運(yun)轉吃(chi)力(li)、效率低下的問題。又(you)比如，機(ji)構改革是否(fou)真能減少行(xing)政(zheng)運(yun)行(xing)成本，同時(shi)保證和提升(sheng)公共服(fu)務質量。

回到兩年多以(yi)前，山(shan)西(xi)推(tui)進(jin)人口小縣機構改(gai)革(ge)(ge)的“初心”：想解決“機構設置(zhi)不合(he)理、財(cai)政(zheng)供(gong)養(yang)比例較高、人浮于(yu)事(shi)”的問題，想達成“打(da)造(zao)精干(gan)高效(xiao)(xiao)的干(gan)部(bu)隊伍，全面提(ti)升行政(zheng)效(xiao)(xiao)率，壓縮行政(zheng)成本，提(ti)高縣域治理能力和水平(ping)”的改(gai)革(ge)(ge)目標。

如此(ci)看來，降低縣域(yu)(yu)行(xing)政成本(ben)(ben)和財政負擔只能(neng)算是機(ji)構改(gai)革最淺表的(de)目的(de)，更(geng)深層(ceng)次的(de)謀局在(zai)于提升縣域(yu)(yu)治理效能(neng)，以更(geng)低的(de)成本(ben)(ben)換取更(geng)高效的(de)縣域(yu)(yu)治理體系，推(tui)動(dong)縣域(yu)(yu)高質量(liang)發展。