每經記(ji)者｜黃(huang)名揚    每經編輯｜楊歡

圖片來源：攝圖網_500364478

2022年最后一(yi)個(ge)工作(zuo)日，長沙(sha)市2022年第四批次集中(zhong)(zhong)供(gong)地(di)結束，13宗(zong)地(di)塊全(quan)部成(cheng)交(jiao)，其中(zhong)(zhong)2宗(zong)溢價，11宗(zong)底價，成(cheng)交(jiao)總(zong)價78.4億元(yuan)，成(cheng)交(jiao)規劃建筑面積198.1萬(wan)平(ping)方米。

縱觀2022全年，中指研究院統計的22個集中供(gong)地城(cheng)市(shi)本(ben)級范圍內累計土(tu)拍出(chu)讓金(jin)約(yue)1.77萬億元，同比下降超3成。土(tu)地出(chu)讓收入的下滑，引發市(shi)場(chang)對地方(fang)土(tu)地財政的擔憂。

中銀證(zheng)券數(shu)據(ju)顯示，2020年(nian)、2021年(nian)，地方財政(zheng)對土(tu)地財政(zheng)依賴度分別為44.3%和(he)42.5%。專家認為，2022年(nian)地方對土(tu)地財政(zheng)的依賴度并未減(jian)弱，預計依賴度仍(reng)保持在40%左右(you)。

究竟為(wei)何(he)(he)(he)會出現土地財政(zheng)？在多數區(qu)域土地出讓收入下滑的背景(jing)下，對土地財政(zheng)依(yi)賴(lai)度仍未降低的城(cheng)市將何(he)(he)(he)去何(he)(he)(he)從？從2021年8月出版即熱銷至今的《置身事內》，或許能提供一些方向。

作者:蘭小(xiao)歡 出版社(she):上海(hai)人民出版社(she)

這本書的副標題是《中國政府與經濟發展》，脫(tuo)胎于作者復旦大學(xue)經濟學(xue)院副教授蘭小(xiao)歡(huan)在復旦大學(xue)和香港中文大學(xue)（深圳）的課程講義(yi)，他(ta)從地方(fang)政府入手，介紹了土(tu)地財政、土(tu)地開(kai)發、產業投(tou)資等等運作方(fang)式。

在蘭小歡看來(lai)，土地(di)(di)真正的力(li)量不在“土地(di)(di)財政”，而在以土地(di)(di)為抵押撬動(dong)的銀行(xing)信貸與(yu)其他各路資金(jin)。“‘土地(di)(di)財政’一旦嫁接了(le)(le)資本(ben)市(shi)場、加上了(le)(le)杠桿(gan)，就(jiu)成了(le)(le)‘土地(di)(di)金(jin)融’，像(xiang)滾(gun)雪球般(ban)越(yue)滾(gun)越(yue)大，推動(dong)經(jing)濟(ji)飛速擴張(zhang)，造就(jiu)了(le)(le)地(di)(di)方政府越(yue)滾(gun)越(yue)多的債(zhai)務，引發了(le)(le)一系列(lie)宏觀經(jing)濟(ji)問題。”

01

土地財(cai)政的(de)背后，是地方政府錢袋(dai)子的(de)緊張。

1994年是(shi)一(yi)(yi)個關(guan)(guan)鍵的(de)節點。這一(yi)(yi)年，一(yi)(yi)場分(fen)(fen)稅(shui)(shui)(shui)(shui)制改革(ge)開(kai)(kai)始在全國(guo)推行(xing)。改革(ge)后(hou)，國(guo)稅(shui)(shui)(shui)(shui)和地稅(shui)(shui)(shui)(shui)兩套機構分(fen)(fen)開(kai)(kai)，稅(shui)(shui)(shui)(shui)收也分(fen)(fen)成了三(san)大類，一(yi)(yi)是(shi)包括關(guan)(guan)稅(shui)(shui)(shui)(shui)在內的(de)“中央稅(shui)(shui)(shui)(shui)”，二是(shi)營業(ye)稅(shui)(shui)(shui)(shui)等“地方稅(shui)(shui)(shui)(shui)”，三(san)是(shi)增值稅(shui)(shui)(shui)(shui)等“共享稅(shui)(shui)(shui)(shui)”。

其(qi)中(zhong)，最(zui)重要(yao)就是增(zeng)(zeng)值稅(shui)。這一稅(shui)種當時在全國稅(shui)收收入(ru)中(zhong)的(de)占比高達1/4，改(gai)革前增(zeng)(zeng)值稅(shui)也是最(zui)大的(de)地方稅(shui)。改(gai)革后，增(zeng)(zeng)值稅(shui)則(ze)變成了中(zhong)央地方共享的(de)稅(shui)種——中(zhong)央拿走3/4，地方留下1/4。

為了(le)防止改革后(hou)地方(fang)收入(ru)因(yin)此急劇下降，中央專門又設立(li)了(le)“稅(shui)收返還”機制(zhi)，以保證改革后(hou)地方(fang)增值稅(shui)收入(ru)與改革前一樣(yang)，新增部分才和中央分。但從數(shu)據來看(kan)，1994年之(zhi)后(hou)地方(fang)財政預(yu)算支出仍不(bu)可避免(mian)地一直高于預(yu)算收入(ru)。

地方公(gong)共預算(suan)收(shou)支占(zhan)全國收(shou)支的比(bi)重 圖(tu)片(pian)來源：《置(zhi)身事內：中(zhong)國政府與(yu)經濟發展》

雖然(ran)中央轉移支(zhi)付和稅收(shou)(shou)返還填補了預算內(nei)的(de)(de)收(shou)(shou)支(zhi)缺口，但(dan)對地方政府(fu)而(er)言，發(fa)(fa)展經濟所需的(de)(de)許多(duo)額外支(zhi)出，如招商引(yin)資(zi)(zi)、土(tu)(tu)地開發(fa)(fa)等(deng)，仍需另籌資(zi)(zi)金。增(zeng)加預算外收(shou)(shou)入成(cheng)了選項之一，而(er)其(qi)中最重要的(de)(de)，就是圍繞土(tu)(tu)地出讓和開發(fa)(fa)而(er)生的(de)(de)“土(tu)(tu)地財(cai)政”。

國(guo)有(you)土地(di)轉(zhuan)讓收入占地(di)方公共(gong)預算(suan)收入的比重 圖片來(lai)源(yuan)：《置身事內(nei)：中(zhong)國(guo)政府與經濟(ji)發展》

令人意外的(de)是(shi)，賣地收入(ru)飆(biao)升卻并(bing)未從1994年旋即開始。從數據(ju)上看(kan)，第(di)一個關鍵的(de)時間是(shi)1998年。

這一年發生了兩件大(da)事(shi)，城市土地的價值開始顯現(xian)。其中之一是單位不再(zai)福(fu)利分(fen)(fen)房(fang)(fang)，住房(fang)(fang)分(fen)(fen)配貨幣化逐步實行，商品(pin)房(fang)(fang)和房(fang)(fang)地產時代(dai)就此拉開：1997年到2002年的五(wu)年間，城鎮(zhen)住宅新開工面(mian)積迅速增(zeng)長了近4倍(bei)。

1998年全國人大常委(wei)會(hui)審(shen)議通過了新修訂(ding)的土地(di)管理(li)法(fa)。這次修訂(ding)對土地(di)管理(li)方式和土地(di)利用方式進(jin)行了重大變革，規(gui)定農地(di)要想轉為建設用地(di)，必須經過征地(di)后變成國有土地(di)。

另一個關鍵的(de)(de)節(jie)點是2001年。因此(ci)前沒有普(pu)遍實(shi)行土(tu)(tu)(tu)地(di)“招(zhao)(zhao)拍(pai)(pai)掛”制(zhi)度，土(tu)(tu)(tu)地(di)轉(zhuan)讓過(guo)程不透明。2001年為治理土(tu)(tu)(tu)地(di)開發(fa)中的(de)(de)腐(fu)敗(bai)和混(hun)亂，國(guo)家才提出“大力推行招(zhao)(zhao)標拍(pai)(pai)賣”；2002年，國(guo)家正式明確(que)包括房地(di)產(chan)在內的(de)(de)四類經營用(yong)(yong)地(di)，開始采用(yong)(yong)“招(zhao)(zhao)拍(pai)(pai)掛”制(zhi)度。

自(zi)此，土地財政開始迅(xun)速膨脹。從2001年到(dao)(dao)2003年僅三年間，土地出讓(rang)收(shou)入(ru)(ru)占(zhan)地方公共預(yu)算收(shou)入(ru)(ru)的比(bi)例，就迅(xun)速從此前的10%左右激(ji)增(zeng)到(dao)(dao)55%之(zhi)多。

02

實際上(shang)，地方財(cai)政有過收支基本平(ping)衡(heng)的時候(hou)。

正(zheng)如書中所說，上世(shi)紀80年代中國經濟(ji)的關鍵詞，是承(cheng)(cheng)包(bao)(bao)。當時農村搞土地承(cheng)(cheng)包(bao)(bao)，城市(shi)搞企(qi)業承(cheng)(cheng)包(bao)(bao)，而政府的財政也是“承(cheng)(cheng)包(bao)(bao)”的：

“財(cai)(cai)政(zheng)承包始于(yu)1980年(nian)(nian)，中央(yang)與(yu)省級財(cai)(cai)政(zheng)之間對收入和支出進行包干，地方可以(yi)留下一部分增(zeng)收。1980—1984年(nian)(nian)是財(cai)(cai)政(zheng)包干體制的實驗階段，1985年(nian)(nian)以(yi)后(hou)全面推行，建(jian)立了(le)‘分灶吃(chi)飯’的財(cai)(cai)政(zheng)體制。”

財政承包制下，交完(wan)中(zhong)央的，剩下的都是地方(fang)自己的，因此各地有(you)動力擴(kuo)大稅(shui)收(shou)來源(yuan)，大力發(fa)展(zhan)經濟(ji)。一種常見的方(fang)式(shi)，就是大力興辦鄉鎮(zhen)企(qi)業——鄉鎮(zhen)企(qi)業不僅能(neng)為縣政府貢獻(xian)增值(zhi)稅(shui)收(shou)入，上繳的利(li)潤也成為鄉鎮(zhen)政府和村集體(ti)的預算外(wai)收(shou)入。

在(zai)蘭小歡看來，這種方式在(zai)改革開放(fang)初期，有利于調動(dong)積極(ji)性(xing)，推動(dong)社會走出僵化的計劃經濟(ji)，讓人(ren)們切實感受到收入(ru)的增長，推動(dong)觀念的轉變，但弊(bi)端也逐漸顯現。最直(zhi)觀的表(biao)現之一，就(jiu)是(shi)財(cai)政包干造成了“兩個比重(zhong)”不斷降低。

“兩個比重(zhong)”的變化情況 圖片來源：《置身事內：中國政府與經濟發(fa)展》

簡單(dan)來說，兩個比(bi)重的降低就是(shi)不僅中(zhong)央財政越(yue)來越(yue)窮(qiong)，全國財政整(zheng)體也(ye)越(yue)來越(yue)窮(qiong)。

一方(fang)面(mian)，財(cai)政(zheng)承包制下(xia)(xia)各地與中央(yang)有約(yue)定的固(gu)(gu)定財(cai)政(zheng)分(fen)(fen)成比(bi)例。隨著地方(fang)經濟(ji)快速(su)增長，加(jia)上改革開放初期物(wu)價上漲迅速(su)，相(xiang)對固(gu)(gu)定的分(fen)(fen)成比(bi)例之(zhi)下(xia)(xia)，中央(yang)收入占比(bi)自然就(jiu)不斷下(xia)(xia)降。

另一方面，這種模式(shi)下央(yang)地(di)分成比例，實(shi)際上(shang)每隔幾年就(jiu)要(yao)重新談(tan)判一次(ci)。地(di)方擔(dan)心稅收(shou)收(shou)入增長很快(kuai)，下一次(ci)談(tan)判中會被“鞭打快(kuai)牛(niu)”，所(suo)以許多(duo)地(di)方也有意不讓預算收(shou)入增長太快(kuai)。

正是為了解決這個問題，才有了1994年(nian)的分稅制改(gai)革。

這場20世紀90年代根本性的改革(ge)，成(cheng)功扭轉了此前(qian)“兩個(ge)比(bi)(bi)重(zhong)”不斷(duan)下(xia)滑的趨(qu)勢：改革(ge)后，中央(yang)占全國預(yu)算(suan)收(shou)入的比(bi)(bi)重(zhong)從22%升(sheng)高到55%；同(tong)時(shi)，國家預(yu)算(suan)收(shou)入占GDP的比(bi)(bi)重(zhong)，也從11%逐(zhu)漸(jian)增加到20%以(yi)上。

得益于(yu)此，中央政府(fu)的宏觀調控能力得以增強。這也為之后應對幾次重(zhong)大沖擊，如1997年亞洲金融危(wei)機、2008年全球金融危(wei)機等(deng)(deng)，以及高鐵等(deng)(deng)重(zhong)點基(ji)礎設施的建設、徹底擺脫絕對貧困等(deng)(deng)舉世矚目的成就，奠(dian)定了(le)扎實的基(ji)礎。

但如何破解土地財政依(yi)賴問(wen)題，仍值得持續(xu)(xu)探(tan)討。“制度改革(ge)(ge)必須(xu)不斷適(shi)應新(xin)的情況(kuang)和挑戰(zhan)。”正如蘭小(xiao)歡在書中(zhong)所說，“只有理解了分稅制改革(ge)(ge)的必要(yao)性和成(cheng)功經驗，才能理解其(qi)中(zhong)哪些(xie)元素(su)已經不適(shi)應新(xin)情況(kuang)，需要(yao)繼續(xu)(xu)改革(ge)(ge)”。

就(jiu)財(cai)稅(shui)(shui)(shui)體制(zhi)而言，2018年的國稅(shui)(shui)(shui)地(di)稅(shui)(shui)(shui)征管體制(zhi)改(gai)革后(hou)，省(sheng)級和省(sheng)級以下國稅(shui)(shui)(shui)地(di)稅(shui)(shui)(shui)機構(gou)實際上已再次“合體”。至于未來(lai)土地(di)財(cai)政(zheng)將向(xiang)何處(chu)去，如許(xu)多經濟學家(jia)(jia)所言，或許(xu)還要結合未來(lai)國家(jia)(jia)戰(zhan)略、經濟產業結構(gou)轉(zhuan)型及(ji)財(cai)稅(shui)(shui)(shui)改(gai)革趨勢綜合判(pan)斷。