每(mei)經記(ji)者｜石雨(yu)昕    每(mei)經編(bian)輯(ji)｜張(zhang)益銘    

日前，《中(zhong)共(gong)中(zhong)央關于制定國民經濟和社(she)會(hui)發展(zhan)第(di)十五(wu)(wu)個(ge)五(wu)(wu)年規(gui)劃的建議》（以(yi)下(xia)簡稱《建議》）全文公開。其中(zhong)對財(cai)政工作(zuo)作(zuo)出的總體部(bu)署，與(yu)“十四五(wu)(wu)”規(gui)劃建議中(zhong)“建立現(xian)代財(cai)稅(shui)體制”不同，“十五(wu)(wu)五(wu)(wu)”規(gui)劃建議明(ming)確“發揮積(ji)極財(cai)政政策(ce)作(zuo)用，增強財(cai)政可(ke)持續(xu)性”。

與“十四五(wu)”相比，“十五(wu)五(wu)”時(shi)期(qi)財(cai)(cai)政(zheng)工(gong)作重點(dian)有哪些變化(hua)？未(wei)來五(wu)年財(cai)(cai)政(zheng)政(zheng)策將怎樣積極有為推動經(jing)濟質效提升(sheng)？圍繞這些問題，中國(guo)財(cai)(cai)政(zheng)科學研(yan)究院黨(dang)委書記、院長楊志勇接受(shou)了《每日(ri)經(jing)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪。

適當加強中央事權、提高中央支出占比

NBD：《建議》明確，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重。增加地方自主財力。在土地財政依賴持續減弱的背景下，展望“十五五”，如何優化央地關系，有哪些具體舉措？

楊志勇：隨著土地出讓金收入的下滑，地方政府對土地財政的依賴度已經下降。地方政府提供公共服務如何籌集到更充分的財力，是規范中央和地方財政關系需要面對的問題。適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力，是優化央地關系的重要舉措。

應該看到，中(zhong)央財政對地方的(de)轉(zhuan)移支(zhi)付預算已(yi)經連(lian)續3年超過10萬億(yi)元。2025年，轉(zhuan)移支(zhi)付預算規(gui)模(mo)已(yi)經超過中(zhong)央財政本級(ji)收入(ru)，這(zhe)體現了中(zhong)央財政的(de)擔當。可以說，中央財政在增加地方自主財力上已經很努力了。

黨的(de)二(er)十屆三(san)中(zhong)全會對(dui)央地(di)財政(zheng)關系改革已經作了明確的(de)部署(shu)，四中(zhong)全會繼(ji)續對(dui)“十五五”期間的(de)工作提出(chu)建議，這是做好(hao)央地(di)財政(zheng)關系工作的(de)重要(yao)遵循。

“十五五”期間，隨著經濟社會的發展，數字化、信息化的加深，中央和地方事權和支出責任的安排要適應這些變化，從而更有效地履行政府職能，推進國家治理體系和治理能力現代化。適當加強(qiang)中(zhong)央(yang)(yang)事權(quan)、提高中(zhong)央(yang)(yang)支出(chu)占(zhan)比，是(shi)針對現實問題(ti)提出(chu)的。同時，中央本級財政支出占比不到15%，低于世界主要國家水平，也說明這么做，是符合央地財政關系規律的。

“十五五”期間，讓(rang)各級政府(fu)事權、支(zhi)出責任和財權、財力(li)更加匹配，當是改革的努力方向。地方有錢能辦事，有錢同時受到約束，形成更加有效的激勵約束機制，實現央地財政關系的合理化和規范化，更好地促進財政在國家治理中發揮基礎和重要支柱作用。

NBD：《建議》明確，加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制。日前，財政部正式設立債務管理司。基于此，在您看來，“十五五”期間債務管理工作有哪些重點？

楊志勇：要落實好一攬子化債方案，解決好存量債務問題。地方政府(fu)存量隱性(xing)債(zhai)務的置換要(yao)落實到位，同(tong)時要(yao)遏制新增隱性(xing)債(zhai)務的出(chu)現，對違規舉債(zhai)化債(zhai)的要(yao)嚴懲。

一方面，地方政府債務信息要透明，這是做好地方政府債務管理的基礎工作。另一方面，要增強地方政府債務管理的主動性，債務規模的設定要考慮(lv)到債務(wu)的可持續性，債務融資成本的確定要與市場資金成本相對應，要盡可(ke)能降低(di)利息成本。政府債務融資，要綜合考慮政府資產，特別是負債所形成的資產等因素。債務不是洪水猛獸，債務融資讓人們提前享受到未來才可能享受到基礎設施和公共服務，讓生產條件更加優越，讓營商環境更加適宜，讓人們的生活更加美好。

同時，我(wo)們(men)也要(yao)認識到，多年(nian)形成的(de)債(zhai)(zhai)務不可能集(ji)中在一年(nian)或(huo)短短數年(nian)就能償還(huan)。要(yao)順(shun)應(ying)債(zhai)(zhai)務管理(li)規律，按照加(jia)(jia)快(kuai)構(gou)建同高質量發展相適應(ying)的(de)政府(fu)(fu)債(zhai)(zhai)務管理(li)長效機制(zhi)的(de)要(yao)求(qiu)，讓政府(fu)(fu)債(zhai)(zhai)務管理(li)更(geng)加(jia)(jia)透明，債(zhai)(zhai)務融資決策更(geng)加(jia)(jia)科學，債(zhai)(zhai)務規模和結構(gou)更(geng)加(jia)(jia)優(you)化，讓政府(fu)(fu)債(zhai)(zhai)務更(geng)具(ju)有可持(chi)續性，與高質量發展的(de)要(yao)求(qiu)更(geng)加(jia)(jia)適應(ying)。

此外，要促進融資平臺改革轉(zhuan)型(xing)，不(bu)能把企(qi)業債(zhai)務(wu)簡單地轉(zhuan)嫁到地方政府(fu)頭上。企業作為獨立法人，有自己的資產，要創造條件，加快融資平臺公司轉型。

深化稅制改革使微觀主體應納稅額與納稅能力相適應

NBD：關于宏觀稅負的提法，過去較為常見的表述是“穩定宏觀稅負”，而《建議》明確保持合理的宏觀稅負水平。在您看來，宏觀稅負提法變化有哪些原因？宏觀稅負與微觀經營主體關系緊密，要如何處理好兩者的關系？

楊志勇：保持合理的宏觀稅負水平，就是要讓(rang)宏(hong)觀稅(shui)負水平合理(li)。宏觀稅負水平的合理與否，要與財政支出結合起來看待。2017年以來，宏觀稅負水平持續下降，2024年稅收收入占GDP（國內生產總值）之比不足13%，而與此同時，財政支出壓力較大，顯然這樣的宏觀稅負水平是不夠合理的，是不利于高質量發展的。

宏觀稅負具體落在微觀主體上，微觀主體的(de)應納(na)稅額要與納(na)稅能(neng)力相適(shi)應。現實中，納稅能力強的所納稅額與其能力如存在不相稱的情形，就是改革應該努力改變的。隨著經濟社會的發展，經濟結構在不斷優化中，新稅源持續出現，要讓新的潛在稅源轉化為實實在在的稅收收入。這需要進一步深化稅制改革，加強相應的稅收征管。

“十五五”期間，稅制改革進一步深化，向著健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度這一目標前進。規范稅收優惠政策，是要讓稅收優惠政策更加合理、更加有效。稅收優惠政策的運用要考慮政策效果，如果短(duan)期(qi)政策長(chang)期(qi)化(hua)，優惠政策的效果就(jiu)會打折扣，甚至產生副作用。不合理的稅收優惠政策還可能妨礙市場競爭，影響市場在資源配置中決定性作用的發揮，影響市場統一。完善直接稅體系，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，可以更好地促進社會公平。

NBD：今年“零基預算改革”首次被寫入政府工作報告，同時也納?“十五五”規劃建議，在你看來，零基預算改革為何如此重要？當前改革過程中遇到了哪些難點？

楊志勇：黨的二十屆三中全會召開之后，深化零基預算改革試點已經在全國各地展開，中央層面已經有包括財政部在內的16個部門進行試點，試點面還在擴大。零基預算改革，將有力打破支出固化格局，促進財政資源和預算統籌，讓財政資金效率得到進一步提高。

零基(ji)預(yu)算改(gai)革(ge)(ge)是調整(zheng)利益(yi)的(de)改(gai)革(ge)(ge)，改(gai)革(ge)(ge)中遇到(dao)困(kun)難(nan)是很(hen)正常的(de)。只要按(an)照進(jin)一(yi)步全(quan)面深化改(gai)革(ge)(ge)的(de)要求(qiu)去做(zuo)，改(gai)革(ge)(ge)的(de)困(kun)難(nan)就完全(quan)能(neng)夠克(ke)服。

一方面，對于零基預算改革的認識還需要進一步統一。零基預算既是一種理念，也是一種預算編制方法。基數在預算編制中的重要性不言而喻。深化(hua)零基預算改革，是對不合理的支(zhi)(zhi)出基數的改變(bian)，讓支(zhi)(zhi)出回歸合理。隨著實際支出數額日趨合理，預算編制并不見得一切都從零開始。因此，零基預算改(gai)革(ge)的(de)作用需要結合不(bu)同的(de)改(gai)革(ge)時(shi)間段進行評估(gu)。但就目前而言，深化零基預算改革在推動財政資源和預算統籌、提高財政資金效率上的作用已經顯現。有的地方通過深化零基預算改革，集中了更多資金，用于科技創新，讓集中力量辦大事的制度優勢得到進一步發揮。有的地方通過建立健全支出標準體系，節約了財政資金，大大提高了財政管理水平。

另一方面，地方在推進零基預算改革中，遇到了一(yi)些(xie)與(yu)經濟(ji)增長、財政收入等掛鉤的法定支出(chu)削(xue)減難(nan)題(ti)。若繼續按照原先的要求進行支出，會造成財政資金浪費或效率低下，但完全改變，又會與其他法律法規沖突。因此，如何按照實事求是的精神，讓預算支出安排更加科學合理，仍是難題。

零基預算改革難，但只要高度重視，并采取科學的方法，改革完全可以取得成功。有(you)的(de)地(di)方(fang)主要領導高度重(zhong)視零基(ji)預算改革，“掛帥”又“出征”，已經取(qu)得了(le)很好的(de)效果。有(you)的(de)地(di)方(fang)在成本預算績效管理上取(qu)得了(le)很好的(de)成績。深化零基預算改革，是財政科學管理試點工作的一項重要內容。全國已有12個地方在開展財政科學管理試點。沒有開展試點的地方，也在不同程度上進行相關的改革。不同地方的改革經驗，可以相互借鑒，讓深化零基預算改革更順利進行，并達到預期效果。

NBD：綜合來看，《建議》明確要發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性。在您看來，這是出于哪些考慮因素？財政政策有哪些發?空間？

楊志勇：首先需要找到“十五五”時期在中國式現代化進程中的坐標定位。“十五五”之后的五年，即到2035年我國要基本實現社會主義現代化。因此，“十五五”時期是打基礎的五年，是為基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，要(yao)鞏固拓展優(you)勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，在激烈(lie)國際(ji)競爭中(zhong)贏得戰略主動，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破，為基本實現社會主義現代化奠定更加堅實的基礎。

復(fu)興號動車組(zu)經過大(da)橋 圖(tu)片來源：新華社

同時，我們也(ye)要(yao)認識到，“十(shi)五五”時期我國(guo)(guo)(guo)發展(zhan)環境面臨深(shen)刻復(fu)雜(za)變化。大國(guo)(guo)(guo)博弈更(geng)加(jia)復(fu)雜(za)激烈，國(guo)(guo)(guo)際經濟(ji)貿易秩序遇(yu)到嚴峻挑戰，世界經濟(ji)增長(chang)動能不足，我國(guo)(guo)(guo)發展(zhan)受到國(guo)(guo)(guo)際形勢演變的深(shen)刻影(ying)響，戰略機遇(yu)和(he)風險挑戰并存、不確定難(nan)預料因素(su)增多。

對(dui)此，需要堅定信(xin)心，我(wo)國經(jing)濟長期向好的(de)(de)支撐條件和基本趨勢(shi)沒有(you)變，同時要對(dui)存在的(de)(de)發展不(bu)平衡不(bu)充(chong)分問題(ti)有(you)清醒的(de)(de)認識，要有(you)科學的(de)(de)政策選擇。

展望“十五五”，發揮積極財政政策作用，要更精(jing)準地促(cu)進有(you)效(xiao)需求的擴大，促進全國統一大市場建設，有力有效地消除國內大循環存在的卡點堵點；要更(geng)有力地(di)支持高水平科技自(zi)立自(zi)強，促進新質生產力加快發展，推動科技創新和產業創新的深度融合，加快新舊動能轉換；要(yao)大(da)力支持農業(ye)農村現(xian)代化，推動鄉村振興取得更大進展；要大(da)力促(cu)進高(gao)質量就業，增加居民可支配收入，更好地保障和改善民生；要(yao)適應(ying)人口結構變化，采取更有針對性的財政政策措施；要在重點領域風險防范化解上采取積極有效的措施，為更加積極的財政政策的實施創造更好環境。