每(mei)(mei)經記者｜楊(yang)棄非(fei)    每(mei)(mei)經編輯｜楊(yang)歡    

3月(yue)5日，國務院(yuan)總理李克強代表國務院(yuan)向十(shi)(shi)四(si)屆全國人大一次(ci)會議作(zuo)政府工作(zuo)報(bao)告(gao)（以(yi)下(xia)簡稱(cheng)報(bao)告(gao)）。報(bao)告(gao)中，一個數字十(shi)(shi)分引人注目(mu)：去年(nian)，我(wo)國常住人口(kou)城鎮(zhen)化(hua)率已經提(ti)高到65.2%。

根(gen)據“十(shi)四五(wu)”規劃和2035年遠景(jing)目(mu)標(biao)綱要提出的目(mu)標(biao)，“十(shi)四五(wu)”時期(qi)，我國常住人口城鎮化率將提高到65%。如今，“十(shi)四五(wu)”尚未過半，目(mu)標(biao)已然(ran)達成，速(su)度不(bu)可謂不(bu)快。

是什么(me)推動了中國城鎮化的迅速推進？增(zeng)長(chang)動能還將持(chi)續多久？

十年前，有關(guan)“加快(kuai)戶籍(ji)制度改革”的一系列部署，按下(xia)了(le)常住人(ren)口城鎮化的快(kuai)進鍵。

當年，全國常(chang)住人口(kou)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)率僅53.7%，到現在(zai)十年間(jian)增長超過10個百(bai)分點。縣城(cheng)(cheng)成(cheng)為新型城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)的(de)重要載體。在(zai)今年報告中關(guan)于“持續推進以人為核(he)心的(de)新型城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)”首先提到的(de)就(jiu)是，“完(wan)善城(cheng)(cheng)市特別是縣城(cheng)(cheng)功能，增強綜(zong)合承載能力(li)”。

宏大敘(xu)事外，報告中的(de)一個細節是，成渝地區雙(shuang)城經濟圈(quan)(quan)繼(ji)續作為“新型城鎮化”的(de)唯(wei)一具體實踐“亮相”。往回(hui)看(kan)，2020年成渝地區雙(shuang)城經濟圈(quan)(quan)首次出現(xian)在政府工作報告中，連續兩年被列入“區域協(xie)調發展”框架下(xia)，從去年開始則單獨(du)出現(xian)在了(le)“新型城鎮化”的(de)相關表述中。

今年(nian)初(chu)，國家發改委召開的城鎮工作(zuo)暨城鄉融合發展(zhan)工作(zuo)部際(ji)聯(lian)席會(hui)議(yi)第(di)五次(ci)會(hui)議(yi)上，成(cheng)渝地區雙城經濟圈今年(nian)建(jian)設工作(zuo)要點亦被專門審議(yi)研(yan)究(jiu)。在眼下城鎮化進程新節(jie)點上，這一(yi)安排也值(zhi)得展(zhan)開說(shuo)(shuo)說(shuo)(shuo)。

2022年，常住(zhu)人口(kou)城鎮化超過65% 數據來源(yuan)：國家統計局 楊靖制圖

城鎮化下個增長點在哪

過去十年，中(zhong)國(guo)城鎮化(hua)進程高潮迭起。

2013年，《中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央關于(yu)全(quan)面深化改革(ge)(ge)若干(gan)重大問題的(de)決定》出爐，對戶(hu)籍制度改革(ge)(ge)進行明確部署，提出“把進城(cheng)落(luo)戶(hu)農民完全(quan)納(na)入城(cheng)鎮住房和社會保(bao)(bao)障體(ti)系(xi)，在農村參加的(de)養老保(bao)(bao)險(xian)和醫療保(bao)(bao)險(xian)規范接入城(cheng)鎮社保(bao)(bao)體(ti)系(xi)”。

有(you)專家(jia)表示(shi)，這意味著戶籍制度改革更(geng)加凸顯(xian)“多(duo)層次(ci)、全方位”，也意味著我國(guo)在通往公平正義的道路上邁出(chu)了更(geng)加堅實的一步。

圍繞上(shang)述決定關于“推進農(nong)業轉移人(ren)(ren)口(kou)市民(min)化”的部署，同年(nian)底，有關“三(san)個1億人(ren)(ren)”的目標(biao)問(wen)世。其(qi)(qi)中(zhong)的一個“1億人(ren)(ren)”，即(ji)到2020年(nian)努力實(shi)現1億左(zuo)右(you)農(nong)業轉移人(ren)(ren)口(kou)和其(qi)(qi)他常住人(ren)(ren)口(kou)在城鎮落(luo)戶(hu)，通過實(shi)施差別化戶(hu)口(kou)遷(qian)移政(zheng)策，以期達到進城農(nong)民(min)工梯(ti)度轉移。

2020年(nian)，公安部統計(ji)數據顯(xian)示，1億(yi)人進城落(luo)戶(hu)任(ren)務最終提前(qian)完成，1億(yi)多(duo)農業轉(zhuan)移(yi)人口自愿有(you)序實現了市民(min)化。此次(ci)報告中提到，十年(nian)間有(you)1.4億(yi)農村(cun)人口在城鎮落(luo)戶(hu)。

城(cheng)鎮化的(de)下一(yi)個增長點(dian)在哪？

站(zhan)在“十四五(wu)”門檻(jian)上(shang)，新(xin)一輪討論由此展(zhan)(zhan)開。此前國(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委官網發(fa)表一篇中國(guo)宏觀經濟(ji)研(yan)究院投資研(yan)究所文(wen)章，其中提到，中國(guo)城鎮化(hua)(hua)率(lv)仍有較(jiao)大提升空間，特別是從區(qu)域來(lai)看，2019年，東部地區(qu)城鎮化(hua)(hua)率(lv)達到68.5%，而(er)中、西部則分(fen)別只有56.8%、54.1%，“發(fa)展(zhan)(zhan)還不充分(fen)，未來(lai)具有較(jiao)大的發(fa)展(zhan)(zhan)潛力”。

另一方面，縣(xian)城被投(tou)以高(gao)光(guang)。2021年政府(fu)工作(zuo)報告中提出，發展壯大城市(shi)群和都市(shi)圈，推進(jin)以縣(xian)城為(wei)重要載體的城鎮化建(jian)(jian)設(she)；2022年提出，加強縣(xian)城基(ji)礎設(she)施建(jian)(jian)設(she)，并首次提出“嚴(yan)控撤縣(xian)建(jian)(jian)市(shi)設(she)區(qu)”；到了今年，報告中的相關表述為(wei)，“完善城市(shi)特別是縣(xian)城功能(neng)，增強綜合承載能(neng)力”。

根據中(zhong)國城市規劃設計研究院(yuan)院(yuan)長(chang)王(wang)凱(kai)此(ci)前分析，按照業界對2035~2050年中(zhong)國城鎮化(hua)水平達到(dao)75%~80%之(zhi)間的一種預估來(lai)測算(suan)，未來(lai)還有1.5億(yi)~2億(yi)左右人(ren)口(kou)(kou)進(jin)城，人(ren)口(kou)(kou)將進(jin)一步向(xiang)大城市和小(xiao)城市兩端聚集，縣級(ji)單(dan)元(yuan)成(cheng)為(wei)城鎮化(hua)的重要層級(ji)。

成渝(yu)地區恰是(shi)兩(liang)個(ge)增長點的(de)交匯地帶。

國務院發展研(yan)(yan)究中心發展戰略和區域經(jing)濟研(yan)(yan)究部研(yan)(yan)究員劉云中等人(ren)研(yan)(yan)究發現，2011~2019年(nian)，成渝城鎮化水平(ping)從(cong)45.3%提高(gao)至57.3%，年(nian)均增長1.5個百分點，超過同(tong)期全國1.2個百分點的增長速(su)度，而(er)增速(su)來(lai)源主要是(shi)縣(xian)級層面——縣(xian)域城鎮人(ren)口增長速(su)度高(gao)達5.6%，不僅(jin)超過全域平(ping)均速(su)度，更(geng)遠高(gao)于地級市(shi)市(shi)區層面年(nian)增2.7%的速(su)度。

中國(guo)區(qu)域經濟學會副會長兼秘書長陳耀向(xiang)《每日經濟新聞》記者(zhe)分析，早在2007年，成都和重(zhong)慶兩市(shi)就被國(guo)務(wu)院(yuan)批準(zhun)設立全國(guo)統籌城(cheng)(cheng)鄉(xiang)綜合配套改革(ge)試驗(yan)區(qu)，在這(zhe)樣的基礎(chu)上，成渝地區(qu)推動(dong)新型城(cheng)(cheng)鎮化，展開城(cheng)(cheng)鄉(xiang)發(fa)展先行示范一(yi)直(zhi)是重(zhong)要內容。

如今，兩市(shi)均已成長為(wei)(wei)超大(da)城(cheng)市(shi)，繼續擴大(da)空間(jian)有限；而(er)從地理條件上看，該區(qu)(qu)(qu)域除成都平原外，主要是山地和丘陵地區(qu)(qu)(qu)，聚落相(xiang)對分散(san)，很難形成沿海(hai)地區(qu)(qu)(qu)梯(ti)次分明的城(cheng)市(shi)體系(xi)，超大(da)城(cheng)市(shi)可能(neng)直接(jie)與(yu)大(da)、中、小型城(cheng)市(shi)銜接(jie)。從這一(yi)點來(lai)說，縣城(cheng)的發(fa)展(zhan)對成渝地區(qu)(qu)(qu)來(lai)說更為(wei)(wei)緊迫，其也理應(ying)扛起領頭的重任。

如何推進縣城的城鎮化

而縣城(cheng)的(de)城(cheng)鎮化(hua)(hua)能否有效(xiao)推進(jin)，還取決于城(cheng)鎮化(hua)(hua)后半(ban)場所關(guan)心(xin)的(de)生活方式、生產方式的(de)城(cheng)鎮化(hua)(hua)，能否在(zai)這個“城(cheng)鎮化(hua)(hua)的(de)最小單元”中落地(di)。

2021年(nian)政(zheng)府工作報告(gao)中(zhong)，曾(ceng)首(shou)次提(ti)到“新(xin)市民”一詞，明(ming)確要(yao)“盡最大努力(li)幫助新(xin)市民、青(qing)年(nian)人等緩解住房(fang)困難(nan)”。今年(nian)報告(gao)再次提(ti)及“新(xin)市民”，伴(ban)隨(sui)的則是(shi)教(jiao)育(yu)、醫療公(gong)平(ping)等領域在數據上的明(ming)顯變(bian)化。

比(bi)如教(jiao)(jiao)育(yu)層面，過(guo)去(qu)五年內(nei)，財政(zheng)性教(jiao)(jiao)育(yu)經費(fei)占國內(nei)生產總值比(bi)例每年都保持(chi)在(zai)４％以上，且學生人(ren)均經費(fei)投入(ru)大(da)幅增加(jia)。而通過(guo)持(chi)續加(jia)強農村義務(wu)教(jiao)(jiao)育(yu)薄弱環節建(jian)設，基本(ben)消除城鎮大(da)班額(e)，推動解(jie)決(jue)進城務(wu)工人(ren)員(yuan)子女入(ru)學問題，不僅義務(wu)教(jiao)(jiao)育(yu)鞏(gong)固率由93.8%提(ti)高到(dao)95.5%，普及高中階段(duan)教(jiao)(jiao)育(yu)目標實現，高等(deng)教(jiao)(jiao)育(yu)毛入(ru)學率從(cong)45.7％提(ti)高到(dao)59.6％

在(zai)醫(yi)療(liao)層面，通過深化醫(yi)藥(yao)衛(wei)生(sheng)體制改革，把基本醫(yi)療(liao)衛(wei)生(sheng)制度作為公共產(chan)品向(xiang)全民(min)提供(gong)，進一(yi)步緩解看病(bing)難、看病(bing)貴問題。城(cheng)鄉居(ju)民(min)醫(yi)保(bao)人(ren)均財政補助標準從450元提高到610元，住(zhu)院和門診(zhen)費用(yong)實現跨(kua)省(sheng)直(zhi)接結算，惠及5700多萬人(ren)次，推(tui)行(xing)藥(yao)品和醫(yi)用(yong)耗材集中帶量采購，降低費用(yong)負擔超(chao)過4000億元。

而這其中(zhong)，不少都(dou)能惠及(ji)“新市(shi)民(min)”。

據陳耀分析，“新市(shi)民”的(de)待遇(yu)已(yi)經(jing)明顯(xian)得到(dao)提升。雖然(ran)從戶籍(ji)管理上(shang)看，300萬(wan)(wan)以(yi)下(xia)人口的(de)城市(shi)已(yi)經(jing)基(ji)本放(fang)開，300萬(wan)(wan)到(dao)500萬(wan)(wan)人口的(de)城市(shi)沒有(you)完(wan)全放(fang)開，500萬(wan)(wan)以(yi)上(shang)的(de)城市(shi)亦(yi)有(you)所限制。但在享受(shou)城市(shi)的(de)福利待遇(yu)上(shang)，和(he)戶籍(ji)人口的(de)差(cha)距已(yi)經(jing)大大縮小，子女能否入托、接受(shou)教育，基(ji)本不以(yi)戶籍(ji)作(zuo)(zuo)為(wei)門檻，社(she)保(bao)也(ye)與工作(zuo)(zuo)單位掛鉤。

緊隨其后(hou)的是，一(yi)些縣城(cheng)、鄉村也感受到公(gong)共服務資源的外溢(yi)。

“發達(da)地區(qu)都市(shi)圈、城市(shi)群內的部分鄉村，通過(guo)醫(yi)共體(ti)、醫(yi)聯體(ti)，醫(yi)療資(zi)源開始下(xia)沉，優質教育資(zi)源的下(xia)沉也在(zai)推進，城鄉之間的差(cha)距(ju)很(hen)大(da)(da)概率將大(da)(da)幅縮小(xiao)。”他(ta)說道，“現(xian)在(zai)主要是一(yi)些非城鎮化地區(qu)、偏(pian)遠(yuan)地區(qu)差(cha)距(ju)相對較(jiao)大(da)(da)”。

而在縣(xian)(xian)城發(fa)展(zhan)(zhan)的政(zheng)策(ce)利好下，除了被動(dong)接受，縣(xian)(xian)城也有主動(dong)作為的可(ke)能(neng)。他分析(xi)成渝地區就提到，對于當地星羅(luo)棋布的小城鎮，可(ke)以先行(xing)一(yi)步展(zhan)(zhan)開試點甚至(zhi)探索(suo)先行(xing)示范。比如，參照瑞士，探索(suo)山地特色的縣(xian)(xian)城發(fa)展(zhan)(zhan)模式，推動(dong)產業、交(jiao)通(tong)、生態、市政(zheng)等基礎設施的建設，形成投資熱點，有利于拉動(dong)其成為經濟的一(yi)種新增長引擎(qing)。

但(dan)必須承認的是(shi)，公共服務資(zi)源的差(cha)距現階段仍然(ran)存在。“我們現在的目標也不是(shi)消除(chu)差(cha)距，而是(shi)基(ji)本公共服務的均(jun)等化(hua)，這些年(nian)也一直在朝著這一目標改進(jin)。”陳耀指出。

縣(xian)(xian)城發展的(de)(de)重點、節(jie)奏也應量(liang)力而行。近年來，不少縣(xian)(xian)城出(chu)現公交系(xi)統停運，背后直(zhi)指縣(xian)(xian)級財政(zheng)困局。如(ru)何結合縣(xian)(xian)城實際，設(she)計更符(fu)合市民所需、又有可(ke)持續性的(de)(de)公共(gong)服務體(ti)系(xi)，將是縣(xian)(xian)城城鎮化下半場的(de)(de)重要問題。