每經記者｜李卓 楊卉(hui) 陳鵬麗    每經編輯｜董興(xing)生     

3月(yue)7日，十(shi)四屆全國人大(da)一次會議在北京人民大(da)會堂舉(ju)行第二次全體會議。受國務(wu)(wu)院(yuan)委托，國務(wu)(wu)委員兼國務(wu)(wu)院(yuan)秘書(shu)長(chang)肖捷作(zuo)關(guan)于國務(wu)(wu)院(yuan)機構改革(ge)方案(an)的說(shuo)明。“組(zu)建(jian)國家數據局”是13項(xiang)國務(wu)(wu)院(yuan)機構改革(ge)方案(an)之一，一個全新的機構即將“呱呱墜地”。

根據(ju)(ju)方案，國(guo)家數據(ju)(ju)局是(shi)由國(guo)家發展和改革委(wei)員會管(guan)理，負責協調推(tui)進數據(ju)(ju)基礎制度建(jian)設(she)(she)，統籌數據(ju)(ju)資(zi)源整合共享(xiang)和開發利用(yong)，統籌推(tui)進數字中國(guo)、數字經濟、數字社會規劃和建(jian)設(she)(she)等。

《每日經濟新(xin)聞》記(ji)者留意到(dao)，擬(ni)組建(jian)國家數據(ju)局的背(bei)后，是隨著數字(zi)中國建(jian)設(she)的推進，近(jin)年(nian)(nian)來多位全國人大代表、政協(xie)委員紛紛提(ti)出加快數據(ju)要(yao)素市場建(jian)設(she)的相關議案和提(ti)案。去(qu)年(nian)(nian)12月(yue)，《中共中央國務院關于構建(jian)數據(ju)基礎制度(du)更好(hao)發(fa)揮數據(ju)要(yao)素作用的意見》（“數據(ju)二十條(tiao)”）出臺，系統(tong)性布(bu)局了數據(ju)基礎制度(du)體系的“四梁(liang)八柱(zhu)”。

中(zhong)國人(ren)民(min)大(da)學商(shang)學院(yuan)教授、中(zhong)國企業創新發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)研(yan)究(jiu)中(zhong)心主任、數(shu)(shu)字經(jing)濟(ji)產業創新研(yan)究(jiu)院(yuan)院(yuan)長姚建明在(zai)接受每經(jing)記者(zhe)(zhe)采(cai)訪(fang)時表示，國家數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)局的(de)(de)成立一(yi)定會(hui)更有(you)利于(yu)數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)的(de)(de)確權、交易等一(yi)系列數(shu)(shu)字經(jing)濟(ji)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)中(zhong)的(de)(de)重要問(wen)題，最終更有(you)利于(yu)數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)的(de)(de)利用，從(cong)而更有(you)利于(yu)數(shu)(shu)字經(jing)濟(ji)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)和數(shu)(shu)字中(zhong)國建設，這也是(shi)國家層面大(da)的(de)(de)戰略目(mu)標。一(yi)位通信行業資深從(cong)業人(ren)士(shi)則告(gao)訴記者(zhe)(zhe)，國家數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)局要解決的(de)(de)問(wen)題，除了(le)數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)監管分散(san)外，還有(you)數(shu)(shu)據(ju)(ju)(ju)壟斷。

近年(nian)我國數字經濟(ji)發展不斷邁上新(xin)臺階。圖為在浙江烏鎮舉行的2022年(nian)“互聯網之光”博(bo)覽會現(xian)場 新(xin)華(hua)社圖

當前數據監管分散數據壟斷現象較突出

方(fang)案(an)顯(xian)示，國家(jia)(jia)(jia)數(shu)(shu)據局承擔的職責包括：將(jiang)中央網絡安全和信(xin)(xin)息(xi)(xi)化委(wei)員(yuan)會(hui)辦(ban)公室承擔的研究擬訂(ding)數(shu)(shu)字(zi)中國建(jian)設(she)(she)方(fang)案(an)、協(xie)調推動(dong)公共(gong)服務和社會(hui)治理(li)信(xin)(xin)息(xi)(xi)化、協(xie)調促進智(zhi)慧城市建(jian)設(she)(she)、協(xie)調國家(jia)(jia)(jia)重要(yao)信(xin)(xin)息(xi)(xi)資源開發(fa)利用與共(gong)享(xiang)、推動(dong)信(xin)(xin)息(xi)(xi)資源跨行(xing)業(ye)跨部門互(hu)聯互(hu)通等。國家(jia)(jia)(jia)發(fa)展和改革委(wei)員(yuan)會(hui)承擔的統籌推進數(shu)(shu)字(zi)經濟發(fa)展、組織實施國家(jia)(jia)(jia)大數(shu)(shu)據戰(zhan)略、推進數(shu)(shu)據要(yao)素基礎制度建(jian)設(she)(she)、推進數(shu)(shu)字(zi)基礎設(she)(she)施布(bu)局建(jian)設(she)(she)等職責也劃(hua)入國家(jia)(jia)(jia)數(shu)(shu)據局。

早在2020年，國務院(yuan)就對外明確將數據(ju)與(yu)土地、技術等生(sheng)產(chan)要素相(xiang)提(ti)并論。隨著數字中國建設的不斷推進，數據(ju)要素資源(yuan)如(ru)何充分激發利用成為整(zheng)個(ge)產(chan)業迫(po)切(qie)解決的問題。

據人民政協報報道，2022年全國政協經(jing)濟委員會還曾組織專題(ti)調研，中國證監會原主席肖鋼當時參與了(le)調研并發現，目前大(da)概有(you)15個政府部門擁有(you)數據管理(li)權限，“九(jiu)龍治水”的現象較為突(tu)出，管理(li)手段不適應，如何實施數據分(fen)級分(fen)類管理(li)也存在(zai)不少問題(ti)。不久后，工(gong)業和(he)(he)信息化部表示將積(ji)極(ji)培(pei)育數據要素(su)市場，支(zhi)持北(bei)京(jing)、上海建(jian)設數據交(jiao)易所。2022年末，“數據二十條”的出臺進(jin)一(yi)步對數據流通交(jiao)易和(he)(he)數據要素(su)市場發展(zhan)釋放積(ji)極(ji)信號。

前述通信業資深從(cong)(cong)業人(ren)士告訴記者，海量(liang)數(shu)據(ju)(ju)襲來，國家(jia)數(shu)據(ju)(ju)局要(yao)(yao)解(jie)決的(de)問(wen)題，除(chu)了數(shu)據(ju)(ju)監管(guan)分(fen)散外，還有數(shu)據(ju)(ju)壟斷(duan)(duan)。數(shu)據(ju)(ju)壟斷(duan)(duan)形成是平臺經(jing)濟發展的(de)必然結果。從(cong)(cong)當前的(de)格局來看，數(shu)據(ju)(ju)壟斷(duan)(duan)主要(yao)(yao)體現在兩方面：一是政府在構(gou)建智慧城市時產生的(de)公(gong)共數(shu)據(ju)(ju)；一個是企業運(yun)營掌握的(de)用戶數(shu)據(ju)(ju)。

無獨有偶，在此次國(guo)(guo)家(jia)數(shu)據局(ju)宣(xuan)布組(zu)建(jian)之前(qian)，中(zhong)國(guo)(guo)社(she)會科學(xue)院法(fa)學(xue)研究所研究員周漢華曾撰文《論(lun)平(ping)臺(tai)(tai)經(jing)濟反壟(long)斷(duan)與(yu)監(jian)管(guan)的(de)二元(yuan)分(fen)治(zhi)(zhi)(zhi)》指出(chu)，我國(guo)(guo)缺乏對平(ping)臺(tai)(tai)經(jing)濟二元(yuan)分(fen)治(zhi)(zhi)(zhi)以及數(shu)據監(jian)管(guan)轉型的(de)必(bi)(bi)要認識，有必(bi)(bi)要以強(qiang)化數(shu)據監(jian)管(guan)為重點(dian)，推(tui)動構建(jian)我國(guo)(guo)二元(yuan)分(fen)治(zhi)(zhi)(zhi)的(de)平(ping)臺(tai)(tai)經(jing)濟治(zhi)(zhi)(zhi)理體系(xi)。他建(jian)議(yi)設立(li)國(guo)(guo)家(jia)數(shu)據局(ju)，與(yu)國(guo)(guo)家(jia)反壟(long)斷(duan)局(ju)一道，為二元(yuan)分(fen)治(zhi)(zhi)(zhi)發揮作用(yong)提供動力保障。

建設數字中國需要全國“一盤棋”

對(dui)于組建國家(jia)數(shu)據(ju)(ju)(ju)局的(de)意義，姚建明在(zai)接受《每日經濟新(xin)聞》記者(zhe)采訪時表示，未來，數(shu)字(zi)(zi)經濟是(shi)國家(jia)發展的(de)新(xin)引擎。數(shu)據(ju)(ju)(ju)是(shi)最核(he)心(xin)要素，要把數(shu)據(ju)(ju)(ju)治理好、管(guan)理好。以前(qian)各個省份都(dou)基(ji)本成立了大數(shu)據(ju)(ju)(ju)管(guan)理局，中央層面沒有。很多(duo)大數(shu)據(ju)(ju)(ju)交易所和(he)交易中心(xin)，實際上都(dou)是(shi)從今年(nian)剛剛起(qi)步(bu)或正式運營，很多(duo)問題(ti)還沒解決。國家(jia)數(shu)據(ju)(ju)(ju)局的(de)職能更明確之(zhi)后(hou)，不僅可以進行(xing)(xing)基(ji)礎數(shu)據(ju)(ju)(ju)的(de)建設，在(zai)數(shu)據(ju)(ju)(ju)資源統(tong)籌(chou)的(de)基(ji)礎上進行(xing)(xing)整體規劃，將來垂直(zhi)管(guan)理更方便，最終推動(dong)數(shu)字(zi)(zi)中國建設。

但最主(zhu)要的還是在(zai)制度建設方面(mian)。在(zai)姚建明看來，人(ren)們(men)都希望數據能(neng)作為(wei)資產交易，盡管有各種技(ji)術能(neng)解決一定的問題，但本質上，數據和別(bie)的資產不(bu)一樣(yang)，不(bu)同的主(zhu)體(ti)用同樣(yang)的數據，價值也不(bu)一樣(yang)，所以很難定價和確(que)權。

與(yu)此同(tong)時，沒有場(chang)景的話(hua)數據(ju)利用(yong)起來(lai)也很(hen)難(nan)。同(tong)時，要(yao)(yao)交(jiao)易的數據(ju)必須和場(chang)景結(jie)合，再定(ding)價，這(zhe)就(jiu)要(yao)(yao)弄清楚在什么樣的場(chang)景來(lai)用(yong)。“比(bi)如營銷大(da)數據(ju)，如果(guo)直接(jie)交(jiao)易肯(ken)定(ding)不(bu)行，但如果(guo)去交(jiao)易統(tong)計回來(lai)的趨(qu)勢(shi)、觀點等數據(ju)，一定(ding)程度上(shang)還(huan)會受限，因此有很(hen)多難(nan)點。”

這(zhe)些(xie)難(nan)(nan)點怎么解決(jue)？在(zai)姚建(jian)明看來(lai)，真正(zheng)實現數據(ju)交易(yi)的(de)(de)價(jia)值，還(huan)有一段路要(yao)(yao)走，各(ge)行各(ge)業(ye)(ye)(ye)不一樣，有些(xie)行業(ye)(ye)(ye)數據(ju)公共(gong)性強一些(xie)，有些(xie)行業(ye)(ye)(ye)又不見得，同(tong)時行業(ye)(ye)(ye)也分(fen)環節：上游、中游、下游，生產、銷售(shou)、采購(gou)，等(deng)等(deng)，行業(ye)(ye)(ye)里各(ge)環節的(de)(de)通用性也不一樣，需要(yao)(yao)有針對性地進行探討。這(zhe)也是未來(lai)整個數字(zi)中國建(jian)設的(de)(de)核心難(nan)(nan)點問(wen)題(ti)。

也正(zheng)因此，姚建明認為，需要(yao)給地(di)方和企業(ye)、行業(ye)一(yi)定的自主靈活(huo)性(xing)(xing)。在保障一(yi)定靈活(huo)性(xing)(xing)的同時(shi)，國家用基本制度解決數據安(an)全、隱私(si)保護等問題(ti)。

“建設數字中國就(jiu)要全國‘一(yi)盤棋’，這里面數據如果真的不能打通，不能作為(wei)數據資產提供(gong)核心價值就(jiu)很難。”姚(yao)建明(ming)說。

在實踐(jian)層面(mian)，他(ta)進一步建(jian)議，什(shen)么樣的(de)(de)(de)數(shu)據是能夠交易的(de)(de)(de)、有通用(yong)價值(zhi)的(de)(de)(de)，可以(yi)先挖(wa)掘，或者在特(te)定主(zhu)體內試用(yong)。姚建(jian)明同時談到技(ji)術(shu)創(chuang)新(xin)(xin)之(zhi)外的(de)(de)(de)一些(xie)創(chuang)新(xin)(xin)點：比(bi)如交易模(mo)式、確權等(deng)的(de)(de)(de)創(chuang)新(xin)(xin)，相關(guan)技(ji)術(shu)的(de)(de)(de)創(chuang)新(xin)(xin)，治(zhi)理的(de)(de)(de)創(chuang)新(xin)(xin)等(deng)，都要去探討(tao)。治(zhi)理創(chuang)新(xin)(xin)重(zhong)點在協調各個主(zhu)體方面(mian)的(de)(de)(de)關(guan)系，如數(shu)據使(shi)用(yong)者、擁有者等(deng)，才能真正實現數(shu)字(zi)中(zhong)國建(jian)設“一盤棋”。

上(shang)述通(tong)(tong)信業資(zi)深(shen)從業人士則表(biao)示：“國家要推動數(shu)字經濟(ji)，是希望形成和房地產等相當的新(xin)支柱(zhu)產業。通(tong)(tong)過設(she)立統一的主管部門來制定相關政策，對(dui)數(shu)字經濟(ji)的發展將產生推動作(zuo)用，同時也匹(pi)配國家戰略。”

他告訴(su)記者(zhe)，未(wei)來，國(guo)家數(shu)據(ju)局(ju)應(ying)該會在數(shu)據(ju)應(ying)用方面(mian)出臺(tai)對數(shu)字經濟(ji)有益的(de)(de)(de)政策，來推動這(zhe)些數(shu)據(ju)活(huo)起(qi)來、用起(qi)來，從(cong)而產生(sheng)價值。在這(zhe)一過(guo)程(cheng)中，三大運營商將率先受益，平臺(tai)經濟(ji)企(qi)(qi)業也會獲得更清晰的(de)(de)(de)政策指導(dao)，有望從(cong)中受益。“有了數(shu)據(ju)局(ju)的(de)(de)(de)統一指導(dao)，未(wei)來，企(qi)(qi)業可以合規地干些事情了。”

國家最主要解決(jue)的還是(shi)在制(zhi)度建設方面(mian)的問(wen)題(ti)。前(qian)述通信業人士提到：“我覺(jue)得數(shu)(shu)據(ju)(ju)局還是(shi)以制(zhi)定戰略和政(zheng)策為主，引(yin)導(dao)(dao)企業如何用(yong)好數(shu)(shu)據(ju)(ju)，不會做(zuo)微觀的安排。將數(shu)(shu)據(ju)(ju)局劃歸發改委管(guan)理(li)，也(ye)能(neng)體(ti)現出還是(shi)以政(zheng)策指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)為主。”在他看來，國家數(shu)(shu)據(ju)(ju)局應當處(chu)理(li)三(san)個(ge)層(ceng)面(mian)的問(wen)題(ti)：底(di)層(ceng)為數(shu)(shu)字基礎設施的建設指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)，中層(ceng)是(shi)數(shu)(shu)據(ju)(ju)融合(he)和監管(guan)，上層(ceng)則(ze)是(shi)數(shu)(shu)據(ju)(ju)應用(yong)。

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