每(mei)經(jing)記者｜淡忠奎    每(mei)經(jing)編輯｜楊歡

圖片說(shuo)明：攝圖網500694626 

中(zhong)國(guo)的城鎮(zhen)化，正在悄(qiao)然(ran)換擋。

過去的(de)46年間，中(zhong)國城(cheng)鎮(zhen)(zhen)化率從(cong)17.9%迅速提高到67%，城(cheng)鎮(zhen)(zhen)常住人(ren)口從(cong)1.72億(yi)人(ren)增加到9.4億(yi)人(ren)。在城(cheng)鎮(zhen)(zhen)化取得巨(ju)大(da)成就的(de)同時，也積累了一些矛盾和(he)問題。

比如，中(zhong)小城市在基(ji)礎設施、公共服務等方面(mian)與大城市的差距較大，企業聚集(ji)和產業聚集(ji)能力(li)薄(bo)弱(ruo)；大城市內部發展(zhan)不均衡(heng)，城市規劃與治理的短板限(xian)制(zhi)人口承載(zai)能力(li)進一步(bu)提升。

我國城(cheng)鎮化(hua)正(zheng)從(cong)快速增(zeng)長期(qi)轉(zhuan)向(xiang)穩定發(fa)展(zhan)期(qi)，城(cheng)市發(fa)展(zhan)正(zheng)從(cong)大規模(mo)增(zeng)量擴張階段轉(zhuan)向(xiang)存量提質增(zeng)效(xiao)為主的階段——今年中央城(cheng)市工作(zuo)會議首(shou)次提出“現代化(hua)人民城(cheng)市”建設目標，也為城(cheng)鎮化(hua)的下半場(chang)指明航(hang)向(xiang)。

面(mian)對(dui)即將到來的“十(shi)五五”，城鎮化如何實現(xian)高質量(liang)發展？中(zhong)(zhong)國城市建設還有哪(na)些新機(ji)遇新動能？11月13日，“中(zhong)(zhong)國新型(xing)城鎮化理論(lun)·政(zheng)策(ce)·實踐論(lun)壇(tan)2025”在清華大學(xue)召開(kai)，胡祖才、范(fan)恒山、李稻葵(kui)、魏后凱(kai)等(deng)多位權(quan)威學(xue)者圍(wei)繞相關話題展開(kai)探討。

如中國國土經(jing)濟學會首(shou)席專家(jia)，國家(jia)發(fa)改委原副(fu)秘書長(chang)范恒山所說，城(cheng)市(shi)發(fa)展(zhan)首(shou)先要自(zi)己過硬，把能量搞足，把品質提升(sheng)，同時，城(cheng)市(shi)的發(fa)展(zhan)不(bu)僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)為了城(cheng)市(shi)，“如果僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)為了城(cheng)市(shi)，我們的城(cheng)鎮化將失去意義，要帶動(dong)區域，特別是帶動(dong)農村”。

眼下(xia)，中國經(jing)濟發展(zhan)重心逐步從供給側(ce)轉向需求(qiu)側(ce)，尤其是“十五(wu)五(wu)”時期要更多立(li)足(zu)超大(da)規模市(shi)場優勢，破解(jie)需求(qiu)不(bu)足(zu)的(de)問題。在這一新的(de)歷(li)史(shi)方位下(xia)，城鎮化步入下(xia)半程，成為拉動(dong)經(jing)濟增長的(de)重要動(dong)力(li)源。

坐標：“擴張”到“提質”

進入“十五五”，中國也將進入基本實現(xian)社會主(zhu)義現(xian)代化夯實基礎、全面發力(li)的關鍵時(shi)期，高質量發展的主(zhu)線愈(yu)發明晰——要(yao)在2035年(nian)人(ren)均國內生產總(zong)值(zhi)達到中等發達國家(jia)水平，未來五年(nian)就要(yao)繼續保持5%左右的年(nian)均增長(chang)，實現(xian)質的有效提升和量的合理增長(chang)。

這需(xu)要動態把握(wo)總需(xu)求與總供(gong)給(gei)的(de)(de)(de)關系。中(zhong)國經濟經歷40余年的(de)(de)(de)高速(su)增長(chang)，全(quan)社會生產力、供(gong)給(gei)能力迅猛擴張(zhang)，但(dan)同時需(xu)求增長(chang)相對(dui)緩(huan)慢，中(zhong)國式現代化的(de)(de)(de)發展重心也需(xu)要從供(gong)給(gei)側轉向需(xu)求側，系統破解需(xu)求不足的(de)(de)(de)問題。

與(yu)中(zhong)國式現代化相(xiang)伴而行，新型城鎮化也正(zheng)迎來新的(de)歷史方位。清華大(da)學中(zhong)國經濟思想與(yu)實踐(jian)研究院(yuan)院(yuan)長(chang)李稻葵指出，“十五五”的(de)核(he)心任務之一就是提升內需，鞏固全(quan)國統一大(da)市(shi)場(chang)，扭轉近(jin)年名義GDP增(zeng)速下行的(de)趨勢(shi)，推動經濟增(zeng)速恢復(fu)，從(cong)而穩定就業預期、收(shou)入(ru)預期等(deng)。

“新型(xing)城鎮化是提(ti)振內需(xu)的重要抓手，要通(tong)過制度設(she)計和公共投入促(cu)使農村人口融入現代化經(jing)濟生活，進(jin)一步提(ti)升經(jing)濟總需(xu)求。”他(ta)說。

過(guo)去幾(ji)年來(lai)，我國新(xin)型城(cheng)鎮化(hua)(hua)取得顯著成(cheng)就。“十四五”時(shi)期，我國常(chang)住(zhu)人(ren)口(kou)城(cheng)鎮化(hua)(hua)率從(cong)2020年的63.9%提高(gao)到2024年的67%，超(chao)過(guo)1.7億(yi)的農業人(ren)口(kou)落戶城(cheng)鎮，市民(min)化(hua)(hua)成(cheng)效明顯。19個城(cheng)市群常(chang)住(zhu)人(ren)口(kou)占全國的比重(zhong)提升至75%左右，GDP占全國的比重(zhong)達到83%以上(shang)，城(cheng)鎮化(hua)(hua)的空間結構也持續優(you)化(hua)(hua)。

這要求在中國式現代(dai)化發(fa)展(zhan)全局中來認識城(cheng)鎮化，城(cheng)市發(fa)展(zhan)理(li)念、方(fang)式、動力以及工作重心(xin)和方(fang)法都要發(fa)生轉(zhuan)變。在中國社(she)會科學院學部委員、農村發(fa)展(zhan)研究所原(yuan)所長魏后(hou)凱(kai)看來，“十五(wu)五(wu)”時(shi)期中國城(cheng)鎮化要處理(li)好速度與質量的(de)(de)關系，未來五(wu)年城(cheng)鎮化速度將(jiang)保持在0.7個(ge)百分點左右(you)，“加快推(tui)進(jin)農業轉(zhuan)移(yi)人(ren)口的(de)(de)市民(min)化是(shi)提高城(cheng)鎮化質量的(de)(de)關鍵和首要任務”。

“十五五”規劃建議提到，要科學有序推進農(nong)業(ye)轉移人(ren)口市民化(hua)，推行(xing)由常住地登(deng)記戶口提供基本公共服務制度。

這也(ye)被(bei)認為是實現(xian)基本(ben)公共服務均等(deng)化，提升城鎮化發展質(zhi)量(liang)的重要(yao)路徑。

“城鎮化是(shi)現代化的(de)必由之(zhi)路，是(shi)經濟(ji)增(zeng)長的(de)重要引擎和動力的(de)重要來源。”在國務院參事(shi)，國家發展(zhan)(zhan)(zhan)改革(ge)委原(yuan)黨(dang)組成員、副(fu)主(zhu)任(ren)胡祖才看(kan)來，“兩個轉向(xiang)”是(shi)我(wo)國城鎮化發展(zhan)(zhan)(zhan)新的(de)坐標方位，即城鎮化從快速增(zeng)長期轉向(xiang)穩定發展(zhan)(zhan)(zhan)期，城市發展(zhan)(zhan)(zhan)從大規模(mo)增(zeng)量擴張階(jie)段(duan)轉向(xiang)存量提質增(zeng)效(xiao)為主(zhu)的(de)階(jie)段(duan)。

結構：破解“兩極化”問題

“城(cheng)市群、都市圈(quan)建設的目(mu)的是將(jiang)超(chao)大(da)特大(da)城(cheng)市輻射(she)帶動作用與一般城(cheng)市結合(he)起來，實現核(he)心引擎(qing)和(he)分布式能(neng)量(liang)的一體聯動。”在范(fan)恒山看來，通過(guo)城(cheng)市群、都市圈(quan)不僅能(neng)增強經濟社會發展的驅動力，而且能(neng)夠減少(shao)掣(che)肘、暢通循環，強化互補(bu)、拓展空(kong)間(jian)。

這也是(shi)(shi)城(cheng)(cheng)市群、都(dou)(dou)市圈作(zuo)為新型城(cheng)(cheng)鎮化(hua)的(de)主體形態，支撐全(quan)國(guo)經濟增長、促進區域協調(diao)發展、參與(yu)國(guo)際(ji)競爭合作(zuo)的(de)重(zhong)要平臺(tai)。城(cheng)(cheng)市群都(dou)(dou)市圈的(de)本質是(shi)(shi)協同(tong)聯動，但是(shi)(shi)范恒山注(zhu)意到，部(bu)分城(cheng)(cheng)市群、都(dou)(dou)市圈城(cheng)(cheng)市間的(de)經濟社會互(hu)動不深入(ru)、協同(tong)發展條件不扎實、低水平同(tong)質化(hua)仍然(ran)嚴重(zhong)，中(zhong)心城(cheng)(cheng)市對一般城(cheng)(cheng)市和鄉村(cun)的(de)虹吸效(xiao)應大于輻(fu)射效(xiao)應。

根據魏后凱的(de)研究，2010至2023年(nian)，我國超大(da)特大(da)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市從(cong)8個增加到(dao)23個，而小城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市從(cong)489個減少到(dao)469個。從(cong)人(ren)(ren)口規模看(kan)，超大(da)特大(da)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)區(qu)人(ren)(ren)口占比(bi)從(cong)22.3%上升至40.2%，小城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)區(qu)人(ren)(ren)口占比(bi)則(ze)從(cong)28.33%下降至18.59%。

體(ti)現在(zai)空間(jian)(jian)(jian)格局上，超(chao)大特大城市(shi)空間(jian)(jian)(jian)擴張，建(jian)(jian)成(cheng)區面積增長(chang)1.92倍，占比從(cong)16.8%上升至30.7%。小城市(shi)空間(jian)(jian)(jian)相對收(shou)縮，建(jian)(jian)成(cheng)區面積增長(chang)19.3%，占比下(xia)降(jiang)8.2個百分點。

這背后是城(cheng)(cheng)鎮化發(fa)展動能(neng)與承載(zai)空(kong)間的(de)“錯(cuo)配”。超(chao)大特(te)大城(cheng)(cheng)市(shi)產(chan)業(ye)支(zhi)撐力(li)和人(ren)口吸(xi)納能(neng)力(li)強，但(dan)面臨資源環(huan)境承載(zai)能(neng)力(li)約束和設施(shi)承載(zai)能(neng)力(li)壓力(li)，而很多中小城(cheng)(cheng)市(shi)擁有資源環(huan)境承載(zai)能(neng)力(li)，但(dan)是產(chan)業(ye)支(zhi)撐不足。

“十(shi)五五”規劃建議(yi)提(ti)到(dao)，要加(jia)快城(cheng)市群一體化和都市圈同(tong)城(cheng)化，優化城(cheng)市規模結構，促(cu)進大中(zhong)小城(cheng)市和小城(cheng)鎮協調發展、集約緊湊布局。

在范恒(heng)山看來，城(cheng)市群(qun)、都市圈不是越(yue)大越(yue)好，首位度越(yue)高越(yue)好，關鍵是要同城(cheng)化(hua)、一體化(hua)。要以(yi)協(xie)同聯(lian)通為指引，提升(sheng)城(cheng)市群(qun)都市圈的品質，做好“聯(lian)”和(he)“分(fen)”，進而實現“同”和(he)“異(yi)”兩篇文章。

所(suo)謂“聯”就是實(shi)現(xian)新老基礎(chu)設施和基本公共服務聯通(tong)，達到同質同標。這不(bu)僅是道路聯通(tong)，也(ye)要借助以數(shu)字化為代表(biao)的(de)新型基礎(chu)設施，實(shi)現(xian)市(shi)場聯通(tong)和體制(zhi)對接，建立(li)統(tong)一大市(shi)場的(de)物理(li)基礎(chu)。

中(zhong)小城市(shi)(shi)是要接受輻射，享受基本公共服(fu)務(wu)，“公共服(fu)務(wu)的(de)‘聯’，不(bu)僅是同城化、一體化的(de)標(biao)志，也是中(zhong)小城市(shi)(shi)參與同城化的(de)動力所在(zai)，也是人民群(qun)眾享受城市(shi)(shi)群(qun)都市(shi)(shi)圈福利的(de)關(guan)鍵所在(zai)。”

“分(fen)”就是要(yao)分(fen)工，尤其是產(chan)業(ye)(ye)的(de)合理分(fen)工。城(cheng)市間(jian)最(zui)大的(de)傷害來自于(yu)同質競爭，而同質競爭主要(yao)表現在(zai)產(chan)業(ye)(ye)發展上。在(zai)范恒山(shan)看來，要(yao)做好以下三點(dian)——

一是體現特(te)色(se)，通過(guo)特(te)色(se)形成錯位發展(zhan)；二是有機(ji)銜接，協作(zuo)共(gong)(gong)(gong)建(jian)產(chan)業(ye)鏈、供應鏈；三是合作(zuo)共(gong)(gong)(gong)建(jian)，通過(guo)合作(zuo)聯動，共(gong)(gong)(gong)建(jian)共(gong)(gong)(gong)享戰略性(xing)新興產(chan)業(ye)、未來產(chan)業(ye)。

“如(ru)果不(bu)協同，很容易(yi)造成(cheng)各自為政，而各個地方的資源，包括科技實(shi)力是有限的。尤(you)其是對(dui)戰(zhan)略性新興產業(ye)、未來產業(ye)一定要通過合作聯動(dong)來共建共享。”范恒(heng)山說。

融合：城市發展不僅為城市

黨(dang)的二(er)十屆四中全會對“十五五”時期加(jia)快農業(ye)農村現代化、扎實推進(jin)鄉(xiang)村全面振興作出(chu)(chu)戰略部署，提(ti)出(chu)(chu)要“促進(jin)城鄉(xiang)融合發展”。

在胡祖才(cai)看來(lai)，我國已經進入城(cheng)鄉(xiang)融合(he)發(fa)展(zhan)階段，要統籌新型城(cheng)鎮化與鄉(xiang)村(cun)全面振興(xing)、暢通城(cheng)鄉(xiang)循(xun)環，加(jia)快城(cheng)鄉(xiang)融合(he)發(fa)展(zhan)。

這就(jiu)要(yao)加快打通城鄉融(rong)合的(de)堵點(dian)，促進要(yao)素雙(shuang)向流動，構建共同繁榮的(de)新型(xing)城鄉關(guan)系，這其中，縣(xian)域承(cheng)擔著重要(yao)載體(ti)的(de)角色。

據魏后(hou)凱研究(jiu)，近年來農(nong)(nong)(nong)村勞動力就(jiu)地就(jiu)近轉移(yi)在加快，出現“三個(ge)下降”，即外出農(nong)(nong)(nong)民工(gong)占農(nong)(nong)(nong)民工(gong)總(zong)量(liang)的比(bi)重(zhong)、外出農(nong)(nong)(nong)民工(gong)跨省(sheng)比(bi)重(zhong)、跨省(sheng)農(nong)(nong)(nong)民工(gong)占農(nong)(nong)(nong)民工(gong)總(zong)量(liang)比(bi)重(zhong)都(dou)在下降。

這也反映出(chu)農村勞動(dong)(dong)力、農業轉(zhuan)移人口的市民(min)化都出(chu)現“就(jiu)近就(jiu)地”的趨勢，縣城成(cheng)為吸納農村勞動(dong)(dong)力轉(zhuan)移的重要載(zai)體。

李(li)稻(dao)葵指出(chu)，新(xin)型城(cheng)鎮(zhen)化實施的(de)重(zhong)點在于(yu)調(diao)動地(di)方(fang)(fang)政府、縣(xian)(xian)級政府的(de)動力，將國家規劃(hua)目標分(fen)解為(wei)具體、可(ke)量化、可(ke)考(kao)核(he)的(de)KPI，把人口市(shi)民化等任務(wu)納(na)入干(gan)部考(kao)核(he)體系(xi)，激發縣(xian)(xian)級政府的(de)積極(ji)性和責任感。也(ye)要提升(sheng)政府能力，正視當前地(di)方(fang)(fang)、縣(xian)(xian)級政府面(mian)臨的(de)“債務(wu)高懸”問題，避免在沉重(zhong)的(de)還本付息壓力之下，政府對城(cheng)鎮(zhen)化、戶籍改革和公共服務(wu)的(de)動作出(chu)現變形。

在他(ta)看來，應合理利用國(guo)債這(zhe)一現代化公共金融服務工具(ju)，在合理評(ping)估中央政(zheng)府(fu)金融資(zi)產和(he)國(guo)家信用空間(jian)的(de)基礎(chu)上，通過(guo)增發國(guo)債置換部分地方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)債務，緩解地方(fang)(fang)財政(zheng)壓力，并在此基礎(chu)上專門增發“新型城(cheng)鎮化特別國(guo)債“，采取(qu)資(zi)金直達縣(xian)(xian)級政(zheng)府(fu)的(de)方(fang)(fang)式，重(zhong)點(dian)支持縣(xian)(xian)城(cheng)基礎(chu)設施完善、基本公共服務供(gong)給和(he)常住人口市民化等。

與此同時，也要(yao)看到，農村人口老(lao)齡化(hua)(hua)和村莊空(kong)心化(hua)(hua)也進(jin)一步加劇——

根據2024年中(zhong)國鄉村(cun)(cun)振(zhen)興綜合(he)調查，全國14個(ge)省份的(de)472個(ge)樣本村(cun)(cun)中(zhong)，人口凈流出的(de)空心(xin)(xin)村(cun)(cun)占(zhan)91%，呈現(xian)出“十村(cun)(cun)九空”的(de)特征。在空心(xin)(xin)村(cun)(cun)中(zhong)，人口空心(xin)(xin)化率超(chao)過43.4%的(de)深度(du)空心(xin)(xin)村(cun)(cun)占(zhan)比近(jin)五成(cheng)，達48.8%。

這也造成(cheng)農村(cun)資(zi)源(yuan)(yuan)閑(xian)(xian)置(zhi)(zhi)和(he)低效(xiao)利(li)用(yong)(yong)。在(zai)魏后(hou)凱看來，要按(an)常住(zhu)人口優化(hua)(hua)農村(cun)基礎設(she)施和(he)公(gong)共服務(wu)配置(zhi)(zhi)，加強(qiang)農村(cun)低效(xiao)閑(xian)(xian)置(zhi)(zhi)資(zi)源(yuan)(yuan)的開發利(li)用(yong)(yong)，并(bing)采(cai)取市(shi)場化(hua)(hua)方式解決進城落戶農民“三權“退出(chu)問(wen)題(ti)。

在清華大學(xue)中(zhong)國(guo)新(xin)型城(cheng)鎮(zhen)(zhen)化研(yan)究院院長尹稚(zhi)看來(lai)，未來(lai)的城(cheng)鎮(zhen)(zhen)化進程中(zhong)，城(cheng)鄉融(rong)合(he)以城(cheng)市為(wei)發(fa)(fa)展(zhan)核心、發(fa)(fa)展(zhan)動力(li)，需要(yao)重(zhong)新(xin)考慮農(nong)村的發(fa)(fa)展(zhan)前景(jing)。在城(cheng)鄉雙(shuang)向循環(huan)的背景(jing)下，實(shi)現(xian)進一步的空(kong)間優化，仍(reng)然是新(xin)型城(cheng)鎮(zhen)(zhen)化下半場的重(zhong)要(yao)任務之一。

“要(yao)以(yi)一體融合為(wei)指向來(lai)促(cu)進城(cheng)鄉(xiang)共(gong)同繁榮。”范(fan)恒山認(ren)為(wei)，城(cheng)市的發展不僅僅是為(wei)了城(cheng)市本身(shen)，否(fou)則城(cheng)鎮化的推進就(jiu)沒有意義。它(ta)要(yao)帶動全國，首(shou)先就(jiu)要(yao)帶動周邊(bian)地區和農村地區發展起來(lai)。

“農(nong)(nong)村是我們國(guo)家現代(dai)化建設的薄弱環(huan)節，現代(dai)化的主要矛(mao)盾在農(nong)(nong)村，而(er)解(jie)決這一矛(mao)盾的主要力量(liang)在城(cheng)市(shi)(shi)。城(cheng)市(shi)(shi)在推動(dong)(dong)城(cheng)鄉融(rong)合發展過程中非常重要，要通過改革解(jie)決農(nong)(nong)村資源向(xiang)城(cheng)市(shi)(shi)、城(cheng)市(shi)(shi)要素(su)向(xiang)農(nong)(nong)村的雙向(xiang)流動(dong)(dong)。”他說。（文中未標(biao)注圖片(pian)來源：每(mei)經(jing)記者(zhe) 淡(dan)忠(zhong)奎 攝）